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        3. 國家賠償立法與實施歷程概述及適用對策芻議

          [ 徐鳳林 ]——(2019-7-29) / 已閱608次

          國家賠償是指各級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》規定,行使行政審判權,依法居中裁判,解決公民、法人或其他組織與行使公共權力機關之間糾紛,承擔侵權賠償責任的一種法律制度。是對國家機關及其工作人員違法行使職權造成的損害給予賠償的法律規范。屬國家法范疇,是憲法的實施法。國家賠償分為行政賠償和司法(刑事)賠償。
          近日,筆者對《中華人民共和國國家賠償法》的立法歷程與實施過程進行學習與思考,就如何貫徹適用該法提出如下對策,觀點供同仁商榷與指正。
          一、國家賠償法的立法歷程
          建立國家賠償制度是在完善國家行政法律、行政訴訟制度過程中逐步發展起來的。實施國家賠償制度體現了人權保障的憲法原則,展示了國家行政訴訟法律制度的發展和完善,彰顯了社會主義民主與法治建設的成就。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第19條規定:“人民和人民團體有權向人民監督機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為。”成為我國行政訴訟制度的最早立法鋪墊。1950年政務院《人民監察委員會試行組織條例》規定,中央監察委員會具有“接受及處理人民和人民團體對各級國家機關和各種公務人員違法失職行為的控告”的職責,將對政府各部門及公務人員的監督檢查權賦予專門監察機構。1954年,我國第一部憲法確立了國家賠償原則。憲法第97條規定:“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員,有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有取得賠償的權利。”由于歷史局限性,當時此類案件由行政機關自行處理,無專門審判庭審理。1978年黨的十一屆三中全會召開后,我國民主與法制建設得以恢復重建,國家行政法律和地方行政法規相繼出臺。行政機關及其工作人員違法行使行政職權,侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害由國家承擔賠償責任,即行政賠償。1979年國家頒布了行政訴訟法律、法規,規定當事人對行政處理不服可以向人民法院起訴。1980年中外合資經營企業所得稅法、個人所得稅法規定,合營企業或者扣繳義務人、納稅人同稅務機關在納稅問題上發生爭議,可以就復議決定向人民法院提起訴訟。這是改革開放后我國最早的行政訴訟立法例。1982年憲法第3條規定:“法律規定由人民法院審理的行政案件適用本法規定。”第41條規定:“由于國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。”這些規定為建立行政訴訟制度及國家賠償制度奠定了憲法基礎。1986年民法通則第一百二十一條規定:“國家機關和國家機關工作人員在執行職務中,侵犯公民、法人的合法權益造成損害的,應當承擔民事責任。”1987年頒布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》規定,不服公安機關治安行政處罰的可向人民法院提起訴訟,由民事審判庭受理。食品衛生行政管理等經濟行政案件由經濟審判庭受理。是年,最高人民法院發出《關于建立行政審判庭的通知》,各地陸續組建行政審判庭。1990年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》,通過立法正式確立行政審判制度。全國各級人民法院行政審判庭負責審理各類行政訴訟案件。案件類別由治安、土地管理、工商、城市規劃、稅務、計劃生育等增加到20多種,收案數量急劇上升。隨著改革深化,社會主義市場經濟體制不斷完善,行政審判的地位作用越來越重要,建立國家責任制度,規范國家賠償實體和程序,保障公民、法人和其他組織依法行使國家賠償請求權擺上重要日程。1994年八屆全國人大常委會通過《中華人民共和國國家賠償法》,將行政執法、刑事司法與非刑事司法活動中違法錯誤行為造成公民、法人或其他組織的損害,納入國家賠償救濟渠道,正式確立了國家賠償法律制度,成為我國人權保障與法制建設的里程碑。
          二、國家賠償法的實施過程
          國家賠償機關包括行政、審判、檢察以及監獄管理機關。國家賠償分為行政賠償和司法賠償。行政賠償是指行政機關及其工作人員在行使行政權力過程中,因其行為違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益并造成損害,由國家承擔賠償責任的法律制度。司法賠償是指司法機關及其工作人員在行使司法權力過程中,因其行為違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益并造成損害,由國家承擔賠償責任的法律制度。司法賠償分為偵查、檢察、刑事審判、監獄管理機關的刑事司法賠償,以及民事司法賠償、行政司法賠償的非刑事賠償。國家賠償法對賠償范圍、賠償請求人、賠償義務機關及賠償程序均作出規定,確保受害人依法行使國家賠償請求權。全國中級以上法院設立國家賠償委員會,下設辦公室與行政審判庭合署辦公,審理國家賠償案件。隨著公民法律意識的增強,行政訴訟案件受理范圍逐年拓寬,1998年后逐年增長,涉及治安、勞教、民政、衛生、財政、稅務、工商、土地、林業、城建、環保、專利、交通運輸、計劃生育、技術監督、煙草專賣等類型案件。2010年十一屆全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》,第一次對國家賠償法作修改。取消確認程序,暢通請求渠道,改變歸責原則,擴大賠償范圍,完善賠償程序,增加舉證質證,明確人員配置,強化賠償監督,提高賠償標準,改進經費保障,對27個方面做了修改。新法取消了原刑事賠償中的確認程序,改為賠償請求人向賠償義務機關提出賠償請求,賠償義務機關應當在兩個月內作出賠償決定,使賠償程序更簡潔順暢。賠償范圍更寬,賠償條件更明確。新法刪去了原“違法行使職權”的前提,修正為“有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的”,受害人有權取得國家賠償。將精神損害賠償首次納入賠償范圍,國家機關及工作人員行使職權時侵犯公民人身權,致人精神損害,賠償義務機關應當消除影響、恢復名譽、賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。完善賠償費用支付機制,規定將國家賠償費用列入各級財政預算。十八大以來,黨中央提出“把權力關進制度的籠子”,國家賠償對民主與法制建設及構建和諧社會意義重大。通過國家賠償查問題,以賠償促規范,強化倒逼機制、監督機制,樹立國家公信力。2012年十一屆全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》,最高法從組織機構設置、辦案程序、實體裁判標準、文書樣式等方面出臺規范性文件,至2014年先后制定國家賠償審判司法解釋20余件,司法政策及指導意見160多件。為加強冤錯案件平反糾正后的國家賠償工作,最高法印發《關于進一步加強刑事冤錯案件國家賠償工作的意見》,與最高檢聯合發布刑事賠償司法解釋。上下聯動,相關部門配合,共同做好冤錯賠償工作,保障受害人依法取得賠償權利。
          三、國家賠償法的適用對策
          對策一:立足新時代,深刻認識實施國家賠償法的重要意義
          要深刻認識貫徹落實《國家賠償法》是化解矛盾糾紛、維護社會穩定的減壓器、推動社會治理創新的加速劑、促進公正廉潔執法的助推器,是實施依法治國戰略布局的深入體現,是完善中國特色社會主義法律體系的重要一環,是我國人權保護的一大進步。通過歷次修法,使國家賠償范圍更廣泛、更明確,賠償程序和標準更科學、更完善,操作性更強,促進了國家機關依法行使職權,化解社會矛盾、維護社會和諧穩定。要認真貫徹新時代“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治建設指導方針,結合“七五”普法宣傳教育,落實“誰執法誰普法”的普法責任制,全面深入宣傳國家賠償法,營造良好的尊法、學法、守法、用法社會氛圍,使國家公職人員吃透法條內容,把握精神實質,轉變賠償理念,提高加強和改進國家賠償工作的自覺性和主動性,做好國家賠償法的貫徹實施工作,維護公民權益,保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償的權力,推動國家賠償工作規范發展。
          對策二:嚴格依法行政,全面建設法治政府
          要樹立憲法法律之上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使的基本法治觀念,堅守依法行政是各級政府的基本準則,大力提升依法行政意識和能力,建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府,依法決策、依法行政、依法管理,確保嚴格執法、公正執法、文明執法。完善行政決策機制,規范行政決策程序,實施重大行政決策聽證制度、合法性審查制度和實施后評價制度,最大限度減少行政決策失誤。建立行政責任追究制度,堅決糾正超越法定權限、違反法定程序的行政行為。完善規范性文件備案審查制度制度,禁止違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力,嚴禁違法增加公民、法人或者其他組織的義務。認真梳理行政法律法規、規章規定中有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款,細化量化行政裁量權。要以貫徹實施國家賠償法為契機,規范行政執法程序,嚴格行政執法行為,開展行政執法評查活動,促進國家機關依法行使職權,提高行政執法效能,維護國家行政法律法規的嚴肅性,從源頭上預防和減少因違法行政造成國家行政賠償案件的發生。
          對策三:嚴格公正司法,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義
          要圍繞司法辦案第一要務,完善“誰審理、誰裁判、誰負責”的辦案機制,全面落實司法責任制,強化訴權保護,有訴必理,落實立案登記制,堅持正確處理維護與監督的關系,對國家機關合法正確的職權行為予以支持,對違法不當的職權行為依法予以糾正。要認真履行三大訴訟檢察監督職能,加強偵查監督、民事監督、行政監督和公益訴訟工作,強化民事執行、刑罰執行和刑事強制措施執行的監督,積極開展公益訴訟,打擊虛假訴訟,做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察,做好公益訴訟四大檢察工作,推動四大檢察全面協調發展,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。要加強法官和檢察官隊伍正規化、專業化、職業化建設,落實辦案終身負責制和錯案責任追究制,弘揚專業精神,強化專業化能力,提升法官審判能力和檢察官法律監督能力,提高法律監督質量、效率和公信力,保證案件質量,減少冤假錯案,降低案件發改率,從源頭上堵塞刑事賠償案件的發生。
          對策四:樹立新理念,推動國家賠償工作規范化和法治化
          要恪守以人民為中心的發展思想,堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民,踐行依法賠償、主動賠償、合理賠償新理念,做到有錯必理、有錯必糾,有錯必改,確保受到違法侵權的行政相對人依法獲得國家賠償,促進國家機關依法行使職權。要加強法治隊伍建設,以確保行政機關依法行政、司法機關公正司法,做好行政復議應訴工作和國家賠償工作為目標,以學習掌握行政許可法、強制法、處罰法、復議法、行政訴訟法和國家賠償法為主要內容,組織開展行政執法人員、行政復議應訴人員、國家賠償委員會成員的業務培訓,提升政治素質、法律素質和業務能力。要認真開展行政復議應訴工作,強化政府法治監督,及時發現、解決行政執法中存在的問題,維護法治政府良好形象。要依法審理國家賠償案件,建立國家賠償案件聽證制度,推行訴前協調機制,按照行政賠償和刑事賠償范圍立案受理,遵守賠償程序公開審理,保障賠償請求人申請復議權,建立判后釋明機制,促使賠償請求人息訴服判,確保程序公正;強化賠償委員會職能作用,遵循主動賠償,依法合理賠償原則,依據法定賠償方式和計算標準,以支付賠償金為主要方式,采取返還財產、恢復原狀、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等方式給予國家賠償,實現國家賠償工作的終極目標,確保實體公正。要加強人大及其常委會及檢察機關對賠償委員會、賠償義務機關的法律監督,抓好行政賠償和刑事賠償責任落實,督促賠償義務機關及時、主動履行賠償義務,保障受到違法侵害的公民、法人和其他組織依法取得國家賠償。要按照國務院有關規定,將賠償費用列入年度財政預算,專款專用,保證及時支付賠償金。
          綜上所述,《中華人民共和國國家賠償法》是一部保護公民、法人和其他組織合法權益,維護和監督國家機關依法行使職權的國家法,更是一部具有中國特色的人權保障法。讓我們立足新時代,適應新要求,高擎憲法旗幟,遵崇憲法法律,捍衛保障人權,維護公平正義,依法行政、公正司法,為促進社會和諧穩定、推動振興發展、全面建成法治國家、法治政府、法治社會做出積極貢獻。

          吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林























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